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刘复颔首：
“孟德详细说来。”
曹操走到舆图前，手指划过漠南漠北：
“草原辽阔，全然依靠中原派官，确实力有未逮。
然若放任自流，亦非长久之计。臣建议，可设立‘都护府’。”
“都护府？”
众人皆露倾听之色。
“正是。”
曹操解释道，
“于战略要地，如漠南之定襄故郡或云中，漠北之龙城等地，设立两大都护府。
派遣重臣，授予旌节，总揽当地军政大权。
其下，驻以精兵，一则镇抚地方，二则监控诸部。”
他继续道：
“对于归顺之鲜卑、匈奴余部乃至其他胡族部落，可不打破其原有部落组织，亦承认其头人贵族之地位。
然，需将其现有牧地，重新划分，明确界限，设为若干‘牧区’。”
“每一牧区，择其原部落中忠诚可靠、且有一定威望之头人，由朝廷册封为‘都督’或‘刺史’，
亦可用胡名官号，但需明确其为我大宋官职，令其管理本部民户，负责治安、贡赋等事。”
郭嘉补充道：
“此便为‘羁縻’之实。
然关键在于，这些都督、刺史，必须接受都护府之直接节制！
其承袭，需都护府上报朝廷认可；
其行为，需受都护府监督稽查；
若有反叛或失职，都护府有权即刻罢黜甚至征剿！
同时，都护府需定期巡视各牧区，传达朝廷政令，审理重大案件，调解部落纠纷。”
程昱也道：
“还需规定各牧区之贡赋数额，每年需向都护府缴纳一定数量之马匹、牛羊、毛皮。
此非掠夺，而是确立其臣属之义务，亦可补充军需。
都护府则可用中原之丝绸、茶叶、盐铁、粮食等作为回赐或奖赏，进行经济羁縻。”
张合从军事角度建议：
“两大都护府之间，及各牧区之间，需建立驿站系统，畅通消息。
驻军除镇守都护府城外，亦应定期巡逻，展示武力，使诸部常怀敬畏。”
黄忠抚须道：
“还可征调各牧区壮丁，组成‘义从骑’，由都护府将领统带，或随大军征战，或负责本地治安。
既可用其力，亦可潜移默化，渐收其兵权。”
众人你一言我一语，一套融合了郡县、羁縻、军事镇戍、经济文化渗透的综合性治理方案，逐渐清晰起来。
刘复静静听着，目光深邃。
这套方案，既吸取了汉治理西域的经验教训，又结合了当前的实际，考虑周全，老成谋国，兼且有后世唐治理草原政策的影子。
待众人议论稍歇，刘复缓缓站起身，走到舆图前。
“诸卿之议，甚合朕心。”
他最终定调，
“草原之治，不可不深，亦不可过急。
当以稳固统治、潜移默化为要旨。
便依此策，设立两大都护府！”
