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关中地区的豪强们已经在乱世中生存了几百年，彼此盘根错节同气连枝，实力不容小觑，如果得罪了他们，在关中立足都很困难，更别提继续发展了。
总的来说，征兵这条路困难大，风险更大。
至于募兵就更没指望了，因为募兵是要花钱的，现在兵源缺口太大，西魏政府又穷得叮当响，根本拿不出这么多军费。
宇文泰愁得要命，只好把苏绰叫过来让他帮忙出主意。
苏绰现在是宇文泰的度支尚书兼司农卿，也是宇文泰最信任的强力后盾，他兼管整个西魏的财政、后勤、官员选拔以及行政体系搭建工作，其地位不亚于汉初的萧何。
关于这个问题，苏绰其实也深入思考了很长时间，目前看来前朝的征兵制度无论如何都没办法满足现在西魏的国情，如果因循守旧没希望，那就只能大胆改革了。
所谓穷则变，变则通。
考虑到鲜卑数量不够是没办法解决的问题，要想扩充军队只能靠吸纳汉人，既然朝廷不便直接去豪强手里抢人，那我就想办法让他们自愿站出来。
于是苏绰向宇文泰提交了一个前所未有的军事制度改革方案，称为“府兵制”。
基本思路就是用土地换兵源，用土地抵军费。
关中地区经过多年战乱和饥荒，产生了大量无主的土地。如果是和平年代，正常的做法是把这些土地分给平民，然后征收赋税，再用税收来养兵。可惜西魏现在的基层管理系统还很不完善，承担不起收税再分配这样的细致工作。
所以苏绰建议干脆决定跳过中间环节，不收税了。国家把这些无主的土地划分成很多个军府，流民也好，佃户也好，在军府里都可以依法获得一块田地，身份也随之变成所谓的“府户”，不仅赋税全免，政府还会协调多家府户共用牛驴仓储等工具，以提高生产效率。
府户唯一要承担的责任，就是在国家需要时候，一家必须出一个人去参军打仗，而且要自备马匹武器和粮食。
听完苏绰的方案，宇文泰眼前一亮，他不禁感叹有文化真好，还可以这么开脑洞解决问题。他跟苏绰又商定了一些细节之后，立刻下令全国推行。
相对于做地方豪强的佃户或者部曲，去当府户简直是神仙待遇，因为全家只要有一人从军，而且还只是战时或训练时从军，通常情况下每年不过几个月，就可以换来永久的免税优惠。关中人民一看居然还有这种好事，于是纷纷放弃影子身份，主动投入军府。
根据苏绰的整体规划，每个军府大约一百户左右，由政府设置的郎将进行管理，所有军府分属二十四军，每军设置一名开府，每两名开府归属一名大将军，每两名大将军又向一名柱国进行汇报。
至于各级职位的人选，则不限种族，汉人鲜卑都可以担任。
府兵制虽然没有直接从关中豪强手里抢人，但还是间接影响了他们的利益。为了表示安抚，宇文泰开始大规模地把地方豪强任命为地方官员，从国家层面将这些人在本地的统治利益合法化，同时也把他们拉到自己的船上。
眼下西魏的府兵制还处于建设初期，很多细节还需要完善，在任柱国只有宇文泰一个人，其他柱国和大将军的人选还没有最后敲定，但整个体系架构已经基本成型。
就这样，靠着这些无主的土地，苏绰硬生生帮宇文泰变出一只不用花钱的军队，近乎完美地解决了兵源枯竭的问题，同时也为西魏进一步的权力架构调整奠定了基础。
军事制度改革之外，苏绰又协助宇文泰进行了更深入的行政制度改革。宇文泰在当权初期，曾经制定了二十四条规章制度，苏绰在此基础上进行了修改扩充，一共形成三十六条新制，由政府发布施行。
此外，苏绰原来草拟的，包括清心、敦教化、尽地利、擢贤良、恤狱讼、均赋役在内的六条诏书继续在全国强力推行。
为了提升国家凝聚力，实现文化自信，宇文泰还倡导推行关中本位政策，强调关中地区才是汉文化的正统，因为西周就是发源于这里，而东魏和南梁那边不过是当年的蛮夷之地。
由于关中地区还有很多西迁避祸的鲜卑贵族和原籍关外的士族，为了隔绝这些人的思乡之情，避免地域歧视，宇文泰把这些人的郡望都改成了关陇，同时鼓励胡汉通婚，消除民族隔阂。
在这些措施的共同作用下，西魏逐渐形成了以京兆韦氏、河东裴氏、河东柳氏、河东薛氏、弘农杨氏、京兆杜氏为大姓的新的关中士族，这些汉人士族跟鲜卑贵族一起构成了紧密的利益共同体，也就是后世所谓的“关陇集团”。
作为这些改革措施的幕后操盘手，度支尚书苏绰可谓厥功至伟。此时老上级周惠达已经在今年早些时候去世了，苏绰现在是朝内仅次于宇文泰的实权人物，但他依旧生活简朴，家无余财，几乎所有精力都放在国家大事上面。宇文泰对苏绰也是推心置腹，极其信任，他在外出视察的时候，经常把预先签字的空白纸张交给苏绰，如果有急需处理的政事，苏绰可根据情况自行决断，等他回来知会一声就行。
从治国角度来说，宇文泰跟高欢走的是两条不同的道路。
高欢几乎完全依赖个人天马行空的头脑才智来权衡和取舍，为了所谓的大局，他不惜纵容官场的贪污腐败，不惜纵容部下的恣意妄为，这些措施虽然短时间内保证了所谓的团结和稳定，但也为东魏日后的衰落埋下了隐患。
而宇文泰则是通过苏绰等人来总结历朝历代汉族政权成熟的统治经验，在此基础上制定严格的施政纲领和行为准则。所谓“清心”即是倡导汉族崇尚仁义的道德标准和价值观，“敦教化”便是把这种价值观在全国进行推广，而尽地利、擢贤良、恤狱讼、均赋役等等，更是在这种价值观的指导下进行国家治理，因此打下的政治基础相对要更为牢固。
这种区别短期效果可能不明显，但时间越长，西魏的优势就会越大。
前提是高欢配合一点儿，大家先和平发展，暂时别再打架了。
