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借助卫所之名，霍峻在邵武郡推行军屯制。经长时间的发展，邵武郡内纵有蛮夷反叛，但很快便能解决，无需从他郡调兵。且在良吏的治理下，通过世袭分封的政策，南汉在郡中设立了道。
军屯制在邵武郡的成功，让霍峻有了在边郡继续推行军屯制的念头。
在霍峻思考多日，决定将名不副实的‘卫所’更名为更符合实际的‘府镇’。
府镇制下，北迁的军人及家眷会得到足额的田亩，不再是一户出一兵，而是三户出一兵。三户免田租户税，供养一兵，闲时操练，忙时农耕。
边郡则有府镇兵千余人为主力，道部中羌胡为仆从军。为了确保边郡兵马的精锐，郡都督具有吸纳部道精锐入府镇的权利。
边郡人口稀少，其兵马数目不足，故还有从内地抽调锐士戍边，与府镇兵一同守备边镇。
至于如何恢复西河、上、安定、北地四郡，其可将曹魏内迁的西河、安定、北地三郡外迁，并将关中的新平郡北迁，恢复上郡建制。除了原有居民外迁外，则会各迁五千户军士入四郡。
今霍峻、邓芝、赵昂一行人北上延安，则是重点考察高奴能否作为上郡的郡治。
赵昂速记霍峻所说的话，并问道：“相国，今高奴为入关之要害，今城郭虽废，不知可为郡治否？”
霍峻观察高奴旧城的山水形势，说道：“四周诸山环绕，洧水穿城而过，其势东注大河，与河东相通，军粮可走漕运，且能与横山诸胡联络。”
“高奴可为上郡治所，并可将军镇设置于此，并在雕阴设军府。上郡以北之肤施可为道治，将郡中羌胡合三千户置于肤施。”
在两汉时期，第二道的横山防线，其中部地区以肤施、独乐为防线。
今南汉无法顾及太远，唯在肤施设道，作为北疆第一条防线，由上郡治高奴作为第二道防线，守备入关要冲。
不仅是上郡郡治充当第二道防线，西河、安定、北地三郡回迁后的郡治，亦是第二道防线，即汉唐时期的第三道防线。
邓芝沉吟几许，说道：“相国，旧北地郡在高平川（今银川市），而今北地郡在泥水上下，复有泥阳、弋居、方渠诸县，不能覆及高平川。”
“高平川者，为关中入凉州之要道。芝恐胡虏讨击，南征安定，北及武威，断绝凉道。如胡虏断道，渐而迁之，日夜为寇，则河西无宁日。相国更置一郡于高平川，归属雍州治，募军徙民，渐以实边。”
“如能于高平川立足，日后北击鲜卑，则可发凉、陇军士，从顺黄河而进，与并冀之士东西夹取朔方诸郡，恢复两汉之故土。”
银川平原为西套，其为鲜卑南下的咽喉要地，水源充沛，土地肥沃，方便大规模驻军。
且与朔方诸郡所在的前套平原有不小距离，位于黄河几字形的前半段，如能控制银川平原，即能与并州遥相呼应，东西夹击盘踞在河套的鲜卑。
历史上，唐灭盘踞在河套的东突厥，基本是沿着黄河几字形进军，李道宗则从银川平原出征，接受从李靖的统率。
邓芝虽为楚人，本不了解鲜卑与河套，但他却奉命出使过鲜卑，留在轲比能身边的那些日子，让邓芝很好了解河套。
今见霍峻未对高平川有布置，特别建议在高平川置新郡，并由陇右负责具体事宜。
霍峻微微皱眉，说道：“高平川肥沃，宜为垦耕之所，如能在此治民屯兵，则能遏鲜卑咽喉。但孤闻其间有鲜卑、匈奴、羌人盘踞，汉民稀少，恢复旧制，何其难也！”
邓芝整理思绪，说道：“高平川虽形势复杂，但芝却颇知细情。匈奴人强劲，鲜卑次之，羌人羸弱。今往高平川，当诱以恩信，世袭封之，令诸夷来服。”
“如有不顺，募诸族勇士，发兵擒杀首恶，立有威信，整修城郭。时高平川出盐，土地肥沃，得盐、粮之利，则诸夷尽降，与汉同进退。”
霍峻甚是欣赏，笑道：“伯苗计划缜密，欲复高平川旧土，非伯苗不能为。孤欲表君为灵武太守，不知愿否？”
“芝愿受此任！”
霍峻吩咐左右，说道：“向陛下表奏，于高平川置灵武郡，由邓芝出任太守，加封鹰扬将军，统军政事务。”
说着，霍峻问道：“今需率军赴任？”
邓芝犹豫片刻，说道：“灵武情形复杂，如大军赶赴恐生变故，更会令轲比能戒备。今芝率数十骑就任足以，如有所需兵士，劳安定、北地二郡征发兵马相助。”
“善！”
霍峻颇是大方，笑道：“既然如此，伯苗再加半州都尉，可调安定、北地二郡兵马。”
“多谢相国！”
邓芝拱手而拜，感激说道。
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