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一个月的时间很快过去，郑克臧和项绍宽等人回到了京城。
京城里的所有人都在盼望郑克臧回来，内阁和军机处收到的关于是否应该放弃雅克萨的奏折堆成了小山，需要郑克臧来作个裁断。当然，主张放弃雅克萨的占绝大多数，支持固守的只有那么十几份，其中居然是以满洲官员居多。
军机处的众人自然是很有信心，郑克臧一定会主张固守雅克萨，到时候所有的文官都只能闭嘴。
不出意外，郑克臧和项绍宽等人在沈阳已经准备好了方案，还带同康亲王杰书一起返回京城。回京之后的第一件事，就是召开御前会议，向大家宣布：朝廷不但要固守雅克萨，而且要为了固守雅克萨大力发展关外。
如果要固守雅克萨，对军力的要求不算太高，有一千到一千五百兵力就足够了，但要为这些兵力提供生活支持，当地还必须有大约五千左右的居民百姓，这样总共就是七千人的规模。雅克萨当地农业几乎为零，渔猎所获只能当作调剂，不能维持生活，这七千人的粮食供应必须经由松花江、黑龙江河运。而且，为了保障河运的安全，沿途的瑷珲、伯力等城都要留兵驻守，由此又衍生出新的百姓口粮需要。
然而，松花江上游的松嫩平原地区本身也不是粮食高产区，自给自足尚且可以，要向雅克萨运粮是绝对做不到的。就眼下来说，雅克萨所需要的粮食都是从中原和江南地区经过海运，到达盖州之后，再通过辽河、官道、松花江水陆接力运往雅克萨的，运输比大概只有10%，也就是说，从产地出发的一百斤粮食，最后送到雅克萨的只有十斤。
另外，这一次之所以要拉上康亲王杰书一起回来，是因为满洲八旗移往赫图阿拉之后，粮食同样不能自给自足，需要朝廷调拨。虽然满洲八旗的人数比起康熙年间已经大幅下降，而且还有几万人被编入绿旗住在京城北外城，但因为满洲人不事耕种，粮食全要靠朝廷供应。所以，郑克臧打算通盘考虑整个关外的发展问题。
最容易想到的方法，就是屯田。项绍宽等人为郑克臧拟定的方案，关键也在于屯田。关外虽然天气寒冷，但水资源倒也算丰富，沈阳府的辽河水系和吉林将军辖区的松花江、嫩江、牡丹江水系都有适合耕种的河滩平原地区，缺少的是人力。所以方案的主要内容是，将原来的十六个由汉军旗人为主的屯垦兵团整编成十个，逐次从沈阳附近迁往宁古塔、吉林、齐齐哈尔和墨尔根等地方，而原本沈阳附近由屯垦兵团耕种的土地，则向中原和江南地区征召移民来耕种。
另外，杰书麾下的八旗目前都驻在沈阳以东数百里的赫图阿拉附近，对朝廷来说也是一个运粮负担，所以将八旗分散驻扎，既便于供应。而且，虽然八旗的每一旗都被缩减为两千五百户，但毕竟还有一定战斗力，有必要发挥一下军事作用。杰书作为八旗大汗，自领的正白旗和两个堂弟所领的两红旗继续留在赫图阿拉，雅布的镶白旗被调往宁古塔。两黄旗则迁往东辽河源头的地区，这个地区在清朝时是盛京围场，两黄旗迁过去之后，将当地一分为二，东南部分为东丰围场，西北部分为西裕围场，两黄旗分开屯驻。
两蓝旗旗主董额和鄂札是朝廷最为放心的两个人，所以将两蓝旗向南迁移到鸭绿江沿岸，董额的镶蓝旗驻守鸭绿江口的凤凰城，鄂札的正蓝旗驻守内陆江边重镇宽甸，两旗同时负有巡守鸭绿江沿线的职责。这样一来，方便朝廷用海船直接从海州向凤凰城运送粮食，节约了很大一部分成本。
顺便，项绍宽还专门向出席御前会议的内阁大臣和枢密院大臣们讲解了对朝鲜边境的政策，那就是“严守鸭绿江，放宽图们江”，两国边界自鸭绿江口至长白山主峰沿线，朝鲜军民人等无勘合一律不准过境，而图们江沿线则允许朝鲜百姓过江屯垦，并且允许朝鲜设官抚民。
内阁次辅李之芳发言，说此事已经与朝鲜方面会商议定，暂时划出图们江以北一百里为限，允许朝鲜百姓过江屯垦，每户每年需向大明交夏粮一斗，以示恭顺。朝鲜可设抚民官治理民政，但不得驻军，大明派遣礼部员外郎一员驻在当地，方便朝鲜官员遇事协商办理。枢密院副使尚之节也发言，说已安排在当地设立延边卫，派驻一个卫所军营五百人，维持当地治安。
熊赐履对这个安排表示不解，认为朝鲜百姓一旦过江屯垦，必然以为久业，若干年后难以驱逐。许纬辰只得又为在场的大臣们解释了一遍，延边卫地区百里之地事小，松花江、黑龙江、乌苏里江百万里国土事大，要想抵御罗刹国咄咄逼人，则不可吝惜这少许地盘。
与会之人大部分都认可了许纬辰的说法，个别不太认可的也就不作声。项绍宽于是继续介绍，为了统一东北关外事权，同时也为了更好地治理一部分特殊地区，在枢密院下增设正二品行政总署，管理特殊地区的民政，这部分地区称为“枢密院辖地”。除了将山海关以外全部东北土地改为枢密院辖地之外，台湾岛上的岸里国地区、租借给英国的零丁洋太平山岛等地区也在此列。
东北改为枢密院辖地之后，划分为辽沈、吉林、兴安、三江四个地区，每区设节度使一员，由枢密院佥事兼任，军民一体治理，治所分别设在沈阳府城、吉林城、齐齐哈尔城和瑷珲城。又在各处要地设立十七个卫七十一个巡防所，分属各节度使管理。
相比之前清朝的盛京、吉林、黑龙江三将军体系，齐齐哈尔城的兴安节度使可以集中精力发展嫩江上游和大兴安岭地区，有利于稳固哲里木盟蒙古各部的侧翼，而吉林节度使则无需顾及路途遥远的松花江下游伯力城、庙屯城等地。三江节度使驻守瑷珲，从水路前往雅克萨、伯力等处都非常方便。
李书同又补充说，东北现在最为缺乏的就是人力，需要从关内吸引百姓到关外定居。具体办法分为三类：第一类是各地流放的囚犯和自愿到关外效力的失地游民，全部编入各屯垦兵团，每年可以增加几千人；第二类是在各地招募农户、匠户和商户，凡农户愿意到关外定居的，每户给屯垦兵团退出的熟地六十亩，耕牛一头，若家中丁口众多的，再行加给。匠户和商户依经营种类不同，由节度使衙门分发各州、县、卫、场，拨给地面、房屋供其居住经营。
第三类是用监生资格吸引读书人前往关外。关外百姓，多是农夫、工匠和商家，读书人少，文教不兴，短期内虽然不影响开荒拓地，但长期来说，会导致文吏和乡、社长选取困难，影响抚民治理。所以特别规定，凡有秀才功名及童生身份者，若定居关外，即给子弟一人监生身份，沈阳乡试名额亦较关内为优。
李书同说完，马上出现了两种不同方向的担忧。李之芳觉得，捐监不过是一百二十两银子，富裕人家多半出得起，不会为了区区一个监生资格去关外苦寒之地，熊赐履反而认为，南方科考竞争激烈，若是能白得一个监生资格，而沈阳乡试录取率又高，说不定大批南方读书人会涌入关外。
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